Senza un ruolo maggiore per gli investimenti pubblici, senza un approccio meno miope al deficit e al debito, senza incorporare un orizzonte a lungo termine nei compromessi che inevitabilmente caratterizzano la politica pubblica, nessuna delle sfide che le economie europee dovranno affrontare sarà affrontata in modo adeguato. Lo afferma lo European Public Investment Outlook, il rapporto prodotto dalla collaborazione tra Fondazione Astrid, Cranec - Centro di Ricerche in analisi economica e sviluppo economico internazionale, Università Cattolica del Sacro Cuore, e Ofce-SciencesPo Paris e del lavoro di numerosi economisti e studiosi, appartenenti a diverse istituzioni di cinque Paesi europei, che hanno collaborato e scritto a titolo personale. La prefazione è di Franco Bassanini, Alberto Quadrio Curzio e Xavier Ragot. L’introduzione, di cui riportiamo qui sotto ampi stralci, e la curatela sono di Floriana Cerniglia e Francesco Saraceno



di Floriana Cerniglia e Francesco Saraceno *

In un recente articolo del Financial Times Mario Draghi (2020) ha evidenziato, nel bel mezzo dell’epidemia di coronavirus (Covid-19), le sfide che ci attendono per le economie avanzate, e per l’Unione Europea in particolare. Mentre scriviamo (aprile 2020), l’entità dei danni economici derivanti dalla pandemia è ancora sconosciuta. Anche nello scenario più favorevole di una rapida ripresa, l’economia mondiale subirà un crollo economico che sarà di gran lunga peggiore di quello che ha seguito la crisi finanziaria globale del 2008.

Il pezzo del Financial Times di Draghi afferma brillantemente qualcosa su ciò su cui la maggior parte, se non tutti, i politici e gli economisti sono oggi d’accordo, ovvero che, di fronte a una crisi di questa portata, tutti gli strumenti di politica macroeconomica devono essere mobilitati. In particolare, il titanico sforzo delle banche centrali per tenere a galla imprese e governi attraverso massicce iniezioni di liquidità è solo una parte dello sforzo per sostenere l’economia. L’altra gamba deve essere il sostegno fiscale, che nella maggior parte dei Paesi sta, per il momento, assumendo la forma di un sostegno a breve termine al sistema produttivo (schemi di lavoro temporaneo, garanzie sui prestiti) e ai redditi delle famiglie dal lato dei consumi. 

In Europa questo avviene sullo sfondo della sospensione da parte della Commissione del Patto di Stabilità e Crescita (PSC), e di un’interpretazione un po’ più morbida della normativa sugli aiuti di Stato. Gli sforzi dei governi non sono ostacolati dalle norme Ue. La scommessa è che l’operazione congiunta di politica fiscale e monetaria riuscirà a preservare la stragrande maggioranza della struttura produttiva e dei redditi durante il congelamento associato al blocco, in modo da facilitare un rapido rimbalzo quando le cose torneranno alla “normalità”.

Ora, il problema è che il nuovo “normale” non sarà più come prima. L’eredità della crisi sarà un aumento diffuso del debito pubblico, e un calo degli investimenti sia privati che pubblici, con la maggior parte della spesa nei prossimi trimestri concentrata sul sostegno a breve termine all’economia. Inoltre, la crisi Covid sta innescando un sano processo di ricerca interiore sulla nostra traiettoria di sviluppo a lungo termine, mettendo in discussione il nostro stile di vita, l’utilizzo delle risorse naturali e la sostenibilità sociale e ambientale delle nostre economie.

Il presente Rapporto va al cuore di questa domanda, cercando di dare uno stato dell’arte del capitale pubblico e delle esigenze di investimento nei Paesi europei e concentrandosi su alcuni di quelli che riteniamo essere i settori chiave. A causa dell’elevato indebitamento, le risorse saranno scarse; e a causa della necessità di ripensare il nostro modello economico, le esigenze di investimento saranno enormi. Pertanto, un’attenta valutazione di queste esigenze diventa fondamentale. La maggior parte dei capitoli che compongono questo Rapporto sono stati presentati nella loro forma definitiva nei giorni precedenti lo scoppio del virus in Europa. Ma tutti affrontano le questioni esistenziali poste dalla situazione attuale e, cosa ancora più importante, promuovono collettivamente un approccio ampio agli investimenti pubblici che va oltre la definizione puramente contabile che ha dominato il dibattito sugli investimenti pubblici nel recente passato.

Affrontare la transizione ambientale; ridefinire la portata e l’estensione dei servizi pubblici come l’assistenza sanitaria; assicurarsi di avere a disposizione le risorse (umane e fisiche) per affrontare le crisi globali che in futuro potrebbero aumentare di frequenza - in tutti questi casi dovremo investire non solo in beni materiali, ma anche in beni immateriali come la Ricerca e Sviluppo (R&S), la coesione territoriale o il capitale sociale.

Quando il gruppo di ricercatori riuniti in questo Rapporto si è riunito per la prima volta, un anno fa, nessuno avrebbe neanche lontanamente immaginato quello che sta passando l’economia mondiale in questo momento. Ma nessuno di noi dubitava che il “vecchio” approccio contabile al capitale fisico fosse inadeguato per comprendere appieno il ruolo dello Stato nella costruzione del capitale poliedrico di cui il nostro complesso sistema economico ha bisogno, per sforzarsi e per garantire la coesione sociale. Si potrebbe notare con una certa amarezza che abbiamo bisogno di una pandemia che metta fine all’economia mondiale, per fare di queste stesse questioni una priorità per i responsabili politici di tutto il mondo. Crediamo che questo Rapporto contribuirà al dibattito che, si spera, continuerà anche dopo la fase di emergenza.

Il principale risultato della meta-analisi di Bom e Ligthart (confermata da Gechert 2015) è che il moltiplicatore associato all’investimento pubblico è maggiore del moltiplicatore della spesa complessiva. Ciò è particolarmente vero in tempi di crisi (o quando c’è una tendenza alla stagnazione laica), quando l’economia è al limite inferiore zero. La ricerca sull’impatto degli investimenti pubblici innescati dalla crisi finanziaria globale risuona con la sua recente impennata nel discorso pubblico. La centralità dell’investimento pubblico nell’affrontare la questione del cambiamento climatico, il dibattito su come modificare le regole fiscali europee in modo che i governi siano maggiormente incentivati ad adottare strategie a lungo termine, la definizione stessa di investimento pubblico (la spesa per il capitale umano, ad esempio nell’istruzione o nella sanità, è meno importante dell’investimento fisico per garantire una crescita a lungo termine?) Chi negherebbe oggi che la preparazione contro le pandemie sia una risorsa fondamentale per proteggere non solo la vita ma anche l’economia? Un patrimonio per il quale l’attuale livello di sottoinvestimento è palesemente chiaro all’opinione pubblica! Queste sono questioni che daranno forma alle politiche (e alla politica) europee negli anni a venire. Queste sono le ragioni per cui crediamo che il nostro European Public Investment Outlook possa costituire un importante valore aggiunto al dibattito europeo. Con questa prospettiva - la prima di una serie di prospettive - vogliamo fornire sia una valutazione dello stato del capitale pubblico nei (e delle esigenze dei) principali Paesi europei, sia identificare le aree in cui gli investimenti pubblici potrebbero contribuire maggiormente a una crescita stabile e sostenibile. Lo scopo di questa prospettiva non è quello di far avanzare il dibattito accademico (sebbene tutti i capitoli presentino materiale e dati originali), ma di fornire uno strumento alla comunità politica in Europa per strutturare la sua discussione sul concetto stesso di investimenti pubblici. 

Il capitolo 4, a cura di Floriana Cerniglia e Federica Rossi, affronta il caso dell’Italia. Partendo dal presupposto che questo Paese, nell’ultimo decennio, ha vissuto la peggiore crisi economica dell’ultimo decennio, che ha avuto un impatto enorme sulle già deboli condizioni della finanza pubblica. L’Italia ha dovuto attuare azioni straordinarie per contenere e ridurre il debito pubblico. Gli investimenti pubblici sono stati ridotti al massimo, rispetto ad altre aree funzionali di spesa. Il capitolo fornisce una panoramica delle principali tendenze della spesa pubblica in conto capitale, comprese le imprese pubbliche locali e nazionali, che in Italia contribuiscono in modo significativo agli investimenti pubblici. Il capitolo considera anche la ripartizione degli investimenti pubblici per livelli di governo. Dalla riforma della Costituzione italiana del 2001, le interazioni tra i livelli di governo in Italia sono diventate sempre più impegnative. I problemi di coordinamento tra il governo centrale e i governi subnazionali nella gestione delle spese correnti e in conto capitale, così come il finanziamento delle spese locali (sia correnti che in conto capitale) rimangono problemi irrisolti, che ovviamente incidono sui tempi necessari per effettuare un investimento. Inoltre, il divario regionale dell’Italia rimane ampio e, purtroppo, continua a crescere. Il problema di avere quote di investimenti pubblici nel Centro-Nord Italia e nel Mezzogiorno, che riflettono in proporzione la popolazione di quelle zone, è stata una seria preoccupazione politica in questi ultimi anni. Infine, nel capitolo vengono discussi alcuni fattori legislativi e burocratici che impediscono agli investimenti in Italia di decollare e ostacolano la trasformazione delle risorse in veri e propri cantieri. Gli autori concludono con una valutazione di alcune prescrizioni politiche per il rilancio degli investimenti pubblici italiani.

Un tema comune che emerge dalla prima parte è che in Europa, e nello specifico nelle sue maggiori economie, l’eredità della crisi finanziaria globale è un’eredità di investimenti pubblici insufficienti. I capitoli sono stati scritti prima dell’epidemia di Covid, e il lettore può facilmente immaginare come gli eventi attuali renderanno ancora più stringente il bisogno di capitale pubblico, definito in senso lato. La seconda parte del Rapporto indaga alcune possibili aree in cui potrebbero essere incanalate risorse per invertire la recente tendenza e fornire alle economie europee un adeguato stock di capitale pubblico. 

Gli autori dei diversi capitoli di questo Outlook provengono da diversi Paesi e da diversi background intellettuali e professionali. La diversità dei temi che affrontano e dei loro approcci, tuttavia, non impedisce che in tutto il volume emerga un messaggio forte, un messaggio che nell’attuale crisi economica e sanitaria è più che mai attuale: senza un ruolo maggiore per gli investimenti pubblici, senza un approccio meno miope al deficit e al debito, senza incorporare un orizzonte a lungo termine nei compromessi che inevitabilmente caratterizzano la politica pubblica, nessuna delle sfide che le economie europee dovranno affrontare sarà affrontata in modo adeguato.

La vecchia idea di una Regola d’oro sta facendo di nuovo passi avanti negli ambienti politici; una tale regola permetterebbe di finanziare con il debito le spese di investimento, richiedendo ai Paesi di bilanciare le spese correnti e le entrate. Alla luce delle discussioni del Rapporto, la sfida sarebbe quella di abbandonare un mero approccio contabile e di definire gli investimenti in modo funzionale, in modo da includere tutti i settori qui discussi (Dervis e Saraceno 2014). Ma questa è solo una parte della soluzione. Le discussioni sul bilancio dell’Unione Europea 2021-2027 si sono arenate fino a poco tempo fa: tenute in ostaggio dalla difesa delle posizioni dei Paesi intorno ai decimali di un punto di Pil. La crisi di Covid-19 sta rimescolando le carte: un aumento sostanziale del bilancio dell’Ue, insieme a un ruolo più pervasivo da parte della Bei, è una delle opzioni sul tavolo per porre fine alla situazione di stallo sulla mutualizzazione del debito.

È un programma molto vasto che dobbiamo affrontare. La gestione dell’emergenza non può prescindere da un ripensamento a lungo termine del nostro modello di crescita, del ruolo dello Stato sociale, delle migliori politiche per preservare il capitale sociale dell’economia. Come se non bastasse, in Europa questo ci costringe anche a porci la questione delle istituzioni appropriate per la governance macroeconomica. Questo Rapporto fornisce lo stato dell’arte di questi temi e inizia a indagare alcune delle risposte.

* rispettivamente docente di Economia politica alla facoltà di Scienze politiche e sociali dell'Università Cattolica e direttore del dipartimento di ricerca dell’Ofce – Science-Po Paris